现在的青岛市是副省级的国家计划单列市，也是城区人口超过500万人的特大城市。青岛市作为国家计划单列市，其市财政与中央挂钩，但不一定就与所在省财政完全脱钩。实际执行中，存在计划单列市仍需在不同时期以不同形式和比例向所在省区上缴一定的财政收入的情况，即“单列不脱钩”。所以，城镇规划君何方洪要说，青岛市还是山东省的青岛。但其实在民国时期，青岛市是直隶于中央政府的“特别市”，相当于现在的中央直辖市。因此，现在的青岛市地位相比以前是降低了。
青岛作为清政府的海防基地，正式建制于1891年，但作为一个城市的出现则是在1897年德国侵占胶州湾之后。历经多次侵占及不同政权统治，青岛城市发展历程就是中国近代史的一面镜子，它在中国城市发展史上的地位不言而喻。1929年4月，南京国民政府设青岛为特别市，直隶中央政府行政院。1930年颁布的《市组织法》规定，直辖市（行政院辖市）必须具备下列条件之一：首都，人口在100万以上的城市，在政治及经济上有特殊情形者（1947年出台的《直辖市自治通则》的表述为“在军事、政治、经济、文化、历史上有特殊地位者”）。根据现有的人口统计资料显示，至民国二十四年（1935年），青岛市区人口增至30万人，尚未达到百万，因此说设青岛为特别市缘于其特殊的地位。
一、特殊的军事地位
（一）清政府的重视及军阀各派的争夺
自古以来，青岛就因其独特的地理位置成为兵家必争之地。清光绪十七年（1891年）6月，会办海军、直隶总督李鸿章与帮办海军、山东巡抚张曜抵胶澳察勘形势，认为此地环山蔽海，实为军事要隘。随后两人奏请清廷设防，6月14日，清内阁颁发上谕，批准在胶澳设防，调登州镇总兵章高元率嵩武前营、嵩武中营、广武前营和广武中营四营约2000名军兵移驻胶澳设防，设总兵衙门，实行总兵衙门官署合一的行政体制，驻守胶澳。
青岛港具有优越的自然条件（港阔水深、终年不冻）和先进的码头设施（包括亚洲最大的浮船坞），被誉为“中国海岸线上最优良之贸易港”和“华北第一良港”。清廷于1895年在青岛口、女姑口等海口设立税卡，管理海运，收取税金，这里的地位日渐重要。德国侵占青岛后，开始大规模兴建青岛港。中原大战时期，蒋介石竭力拉拢张学良拥护自己，作为奖励，将青岛港交给东北海军。沈鸿烈主政青岛后，青岛继续成为东北海军基地。
（二）列强对青岛的觊觎
中日甲午战争爆发后，章高元率部离开青岛奔赴沈阳。1895年冬，俄国军舰寄泊胶澳。清政府驻俄、德、奥、荷四国公使许景澄与俄国进行正面交涉，俄国外交部答应次年春驶离。1896年6月3日，李鸿章与俄国签订《御敌互相援助条约》（即《中俄密约》），允诺“当开战时，如遇紧急之事，中国所有口岸，均准俄国兵船驶入”。
英德两国向来将彼此作为竞争对手，德国更是将英国视为赶超目标。因此，英国海军也一直是德国海军的竞争对手。德国海军部急切希望寻找到一个海军基地，鉴于列强在非洲和亚洲的瓜分情况，德国将目标锁定远东地区。在1894-1896年间，德国政府多次派遣人员对青岛及其周边地区进行实地测量和调查研究，确认胶州湾不仅建港条件优越，更重要的是地理位置得天独厚，占据青岛既便于控制山东，又可控制整个华北的进出口贸易，而且它的腹地资源丰富。德国认为侵占青岛不仅可以扩充其海上实力，又可以彰显德国殖民统治的能力，因此决心将青岛建成“样板殖民地”，成为德国的东方的“家园”。
1897年6月18日，德皇威廉二世批准了夺取胶州湾的计划。占领后的首要目的是接收清兵遗留的兵营和炮台等一系列军用设施，而后加以修整扩充，集中力量营建新的兵营，还延伸清代军事泊船之地—栈桥。建立灯塔、信号所、测候所等，以建设一处殖民地商埠以及服务于侵略大计的军事占领设施为最终目的。德国军部自始至终扮演了一个非常重要的角色，这并不只是因为海军掌控着殖民地；在来青的德国人口中，军事人员也占据多数。更重要的是，殖民当局在青岛所奉行的社会政策和制度设定都以建立模范殖民城市为规划和前提，以军事模式为导向。
二、经济地位突出
（一）工商业发达
1909年，青岛港关税收入在华北五港中跃居第二位，仅次于天津。从1929年至1937年，青岛港对外贸易额保持在全国总额的5％左右，进出口贸易主要为货物集散，此外附带加工贸易。因此，青岛城市拥有较强的贸易集散功能，市场形态发展健康，拥有期货市场；1933年位居全国第三，仅次于上海、天津，港口吞吐量最高达770万吨，成为山东对外贸易的主要城市，辐射范围可达河南、河北等临近区域。青岛是中国工商业金融中心之一，工业门类覆盖了纺织、食品、制盐、火柴、烟草、化学、机械等40余行业，拥有规模较大的冀鲁制针厂、华新纱厂、阳本染织厂等具有全国影响力的民族企业。
青岛是中国纺织产业三大基地之一，据相关资料统计，其棉线生产能力占华北四省（山东、河南、河北、山西）的58％，棉布生产能力占华北四省的74％。1931年青岛纱厂的纱锭数占中国纱锭总数的1/9，因此享有“上青天”的美誉，产品几乎覆盖整个华北，并延伸到东北。青岛商业极为繁荣，1933年共有商店6500多家，此外还有日本商店920多家，是省会济南市商店总数的6倍，营业额的2.5倍，已形成了著名的中山路商业街、聊城路日本商业街等多个商圈。当时，青岛有中外银行20余家，而济南仅有11家，青岛市银行的营业额也远远超过济南，业务辐射全省及连云港等地。可见，此时的青岛在山东经济方面占据龙头位置，在中国也是名列前茅。
（二）高度国际化
经历了德、日先后占领，青岛已从一个小渔村逐渐发展成为一个高度国际化的城市。此时当你走在青岛的街区了看到擦肩而过的外国人，已不是一件罕见的事情。据德人统计，在1900年青岛市区人口中，中国人14905人，欧洲人688人，另有2000德国军人。日本人占全市市区人口的20％，欧美人占5％。伴随着德、日的入侵，国外资本也渗透到青岛的各个领域，外资企业不断增多。1933年5月，国外垄断资本企业在青岛有49家，资本总额7654万银元，占青岛工业资本总额的81％；1929年统计的外国商业企业有486家，其中日本400家，德国29家，美国9家，外国银行包括德华、汇丰、正金、朝鲜等8家。
此时，各国外交部门也陆续在青岛设立领事馆，德国、日本、美国、英国、法国、芬兰等10多个国家先后设馆。青岛因港口、铁路的修筑而日益发达，制造加工业也急剧发展起来，德国侵略者靠经营获取巨额利润。1898年，青岛港为自由港，借航运直达海外港口。此外，由青岛出驶到海外的航线增多，与大阪、神户、汉堡、鹿特丹、马赛、热那亚、釜山等世界重要港口通航，形成了英、德、日、美在青岛远洋航线上的多国竞争局面。
三、政治与社会环境的影响
北洋政府接收青岛以后，青岛全区域称“胶澳商埠”，设胶澳商埠督办公署。民国十一年（1922年）11月17日，北洋政府颁布《胶澳商埠暂行章程》，设胶澳商埠督办公署，直隶北洋政府。其辖属机构为：秘书处、总务处、政务处、保安处、工程处及财政课、交涉课；员警厅、港务局、码头局、港工局、水道局、电话局、林务局、测候局、农事试验场、商品陈列馆、传染病院、普济医院、李村医院、屠兽场、马术所。此外设有参事室、编纂委员会、财政审查会、财政顾问会、移交公共工程委员会以及自治筹备委员会、自治讲督所、军事审判处等机构。
从某种意义上说，此时的青岛直属统治政权，有别于其他城市。随后颁布《青岛市施行市自治制令》拟成立青岛特别市，使青岛成为第一个以国家法令形式宣布设市的城市，但由于军阀混战和高层看法不一导致自治令延迟公布。该举措可以说为日后青岛成为特别市奠定了历史基础。1922年9月30日，北洋政府共委任熊炳琦出任山东省省长。同年11月30日起，他兼任胶澳商埠督办，成为青岛被收复后的首任行政长官。山东省省长兼任胶澳商埠督办也成为当时中国特殊的任命形式，青岛在山东乃至全国的地位可见一斑。
伴随着德、日入侵及巴黎合会针对山东及青岛主权问题的争论，青岛聚焦了世界各国的目光。日本曾在谈判中质疑中国政府对青岛的自治能力，并对青岛主权回归后能否有序发展表示怀疑。中国政府在遭受此番质疑后，更加坚定了大力建设青岛的决心，可以说这也在某种程度上促成了青岛成为特别市。青岛为院辖市以后，政治地位更为重要，一切行政举措与经费调整均可直接与中央商洽，从而减少政治阻力，为青岛城市的发展开辟了绿色通道。